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A Regra-Matriz de Incidência Tributária: Estrutura normativa e aplicação do modelo de Paulo de Barros Carvalho – Murillo Gutier

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo analisa a regra-matriz de incidência tributária, modelo teórico desenvolvido por Paulo de Barros Carvalho que permite ao intérprete organizar os fragmentos normativos dispersos pela legislação e construir a norma jurídica completa que institui o tributo. O estudo parte da distinção entre texto normativo, norma jurídica em sentido amplo e norma jurídica em sentido estrito, demonstrando que a regra-matriz é uma construção científica do jurista, e não uma norma pronta no texto legal. Em seguida, examina a estrutura lógica da regra-matriz, fundada no juízo hipotético-condicional (hipótese e consequência), detalhando seus dois polos: o descritor (hipótese), composto pelos critérios material (verbo + complemento), espacial (pontual, regional, territorial ou universal) e temporal; e o prescritor (consequência), formado pelos critérios pessoal (sujeito ativo e passivo) e quantitativo (base de cálculo e alíquota). O trabalho aborda, ainda, a dispersão legislativa que obriga o jurista a “montar” a regra-matriz a partir de múltiplos diplomas normativos, e apresenta uma síntese aplicada com a regra-matriz completa do ITR como exemplo. Inclui quadro sinótico e tabela de precedentes do STF e do STJ sobre a matéria.

Palavras-chave: Regra-Matriz de Incidência Tributária. Paulo de Barros Carvalho. Norma Jurídica Tributária. Hipótese de Incidência. Critério Material. Critério Espacial. Critério Temporal. Critério Pessoal. Critério Quantitativo. Base de Cálculo e Alíquota.

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Tributos Municipais: IPTU – Murillo Gutier

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente trabalho examina o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) sob duas perspectivas complementares. Na primeira parte, analisa os fundamentos constitucionais do tributo, com base no art. 156, I, da Constituição Federal, abordando o conceito de propriedade para fins tributários, a distinção entre o caráter “predial” e “territorial” da incidência, a evolução da progressividade e da seletividade após a Emenda Constitucional n.º 29/2000, a anterioridade nonagesimal aplicável à majoração da base de cálculo (EC 132/2023), e a imunidade dos templos religiosos como locatários (EC 116/2002). Em seguida, percorre a regra-matriz de incidência do IPTU, detalhando seus critérios material, espacial, temporal, pessoal e quantitativo, com destaque para o conflito entre IPTU e ITR nos imóveis urbanos destinados a atividades rurais (STJ, REsp 1.112.646/SP). Na segunda parte, o estudo examina o Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001) como instrumento de efetivação da função social da propriedade urbana, analisando a sequência sancionatória progressiva — notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; IPTU progressivo no tempo (com alíquota máxima de 15%); e desapropriação-sanção com pagamento em títulos da dívida pública. São examinados, ainda, os demais instrumentos da política urbana, como a usucapião especial urbana, o direito de superfície, a preempção, a outorga onerosa do direito de construir e a gestão democrática da cidade. O trabalho apresenta precedentes do STF (RE 601.720, Temas 155, 523 e Tese 94; Súmulas 668 e 589) e do STJ (REsp 1.112.646/SP).

Palavras-chave: IPTU. Tributos Municipais. Direito Tributário Constitucional. Progressividade Fiscal. Seletividade. Regra-Matriz de Incidência. Estatuto da Cidade. Função Social da Propriedade Urbana. IPTU Progressivo no Tempo. Desapropriação-Sanção.

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O Teto Remuneratório Constitucional: As Vantagens Extrassalariais no Serviço Público – Murillo Gutier

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo examina o problema dos penduricalhos no serviço público brasileiro — verbas formalmente classificadas como indenizatórias que, na prática, funcionam como complementos remuneratórios disfarçados, elevando a remuneração de magistrados, membros do Ministério Público e demais agentes públicos de elite muito além do teto remuneratório constitucional previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. O estudo analisa o precedente estrutural fixado pelo STF em 25 de março de 2026, no julgamento conjunto da RCL 88.319, das ADIs 6.601, 6.604 e 6.606 e dos REs 968.646 (Tema 976) e 1.059.466 (Tema 966), todos decididos por unanimidade, com voto conjunto dos Ministros Gilmar Mendes, Alexandre de Moraes, Flávio Dino e Cristiano Zanin. O artigo percorre os fundamentos constitucionais do regime remuneratório público — com destaque para os princípios da legalidade, moralidade administrativa e eficiência —, o conceito e a evolução histórica do teto remuneratório, os mecanismos operacionais de burla ao limite constitucional, o vácuo normativo produzido pela omissão legislativa e o conteúdo da tese aprovada, que fixou um rol taxativo de verbas indenizatórias admissíveis, reafirmou o princípio da reserva de lei federal, instituiu a transparência obrigatória e a responsabilização pessoal dos gestores, além de ressuscitar o Adicional por Tempo de Serviço. Por fim, apresenta uma análise crítica dos avanços, tensões e limites da decisão, bem como suas repercussões práticas para servidores, gestores e administradores públicos.

Palavras-chave: Teto Remuneratório Constitucional. Penduricalhos. Verbas Indenizatórias. Art. 37, XI, da CF. Emenda Constitucional 41/2003. Emenda Constitucional 135/2024. Precedente Estrutural do STF. Regime Remuneratório dos Agentes Públicos. Transparência Obrigatória. Reserva de Lei Federal.

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República e Direito Administrativo: Princípios republicanos e a Administração Pública no Estado Democrático de Direito – Murillo Gutier

República e Direito Administrativo

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo investiga as projeções do princípio republicano sobre o Direito Administrativo brasileiro, demonstrando que a República não se limita a uma forma de governo, mas constitui verdadeiro programa normativo que condiciona toda a atividade administrativa do Estado. A análise parte das premissas metodológicas sobre a força normativa dos princípios e o conceito constitucional de República — forma de governo fundada na igualdade formal, na soberania popular e na res publica como patrimônio coletivo — para examinar suas manifestações concretas na Administração Pública. O estudo percorre os três pilares republicanos (eletividade, periodicidade e responsabilidade), o princípio da legalidade administrativa como decorrência republicana, as exigências de isonomia e vedação ao nepotismo e à patronagem, a processualização da atividade administrativa como instrumento de contenção do arbítrio, e a tríade republicana de publicidade, controle e responsabilização. Examina, ainda, o regime dos bens públicos, a separação dos poderes, a segurança jurídica e a super-rigidez e intangibilidade do princípio republicano como cláusula pétrea implícita, com fundamento na jurisprudência do STF e do STJ.

Palavras-chave: Princípio Republicano; Direito Administrativo; Res Publica; Legalidade Administrativa; Isonomia; Vedação ao Nepotismo; Processualização Administrativa; Publicidade; Controle da Administração Pública; Responsabilização; Bens Públicos; Separação dos Poderes; Segurança Jurídica; Cláusula Pétrea.

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Controle da Administração Pública – Parte 6: Mandado de Segurança – Murillo Gutier

Controle da Administração Pública – Parte 6

Mandado de Segurança

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo examina o mandado de segurança, em suas modalidades individual e coletiva, como instrumento de controle jurisdicional da Administração Pública no direito brasileiro. A análise parte da origem histórica do instituto, vinculada à chamada “doutrina brasileira do habeas corpus” desenvolvida por Rui Barbosa e à Reforma Constitucional de 1926, que restringiu o habeas corpus à proteção da liberdade de locomoção, ensejando a criação de novo remédio constitucional inspirado nos writs norte-americanos e no juicio de amparo mexicano. O estudo examina os pressupostos específicos da ação — ato de autoridade, ilegalidade ou abuso de poder, lesão ou ameaça de lesão e direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data —, as hipóteses de não cabimento (Súmulas 266, 268 e 625 do STF), os aspectos processuais relativos ao rito sumaríssimo, à legitimidade ativa e passiva, à sentença mandamental, à medida liminar (Súmula 626 do STF) e ao prazo decadencial de 120 dias (Súmula 632 do STF). Por fim, analisa o mandado de segurança coletivo, previsto no art. 5.º, LXX, da Constituição Federal, como instrumento de tutela de direitos coletivos e individuais homogêneos, e a posição do STF quanto à desnecessidade de autorização dos associados para a sua impetração (RE 612.043/PR, Tema 499).

Palavras-chave: Mandado de Segurança; Direito Líquido e Certo; Ato de Autoridade; Autoridade Coatora; Medida Liminar; Mandado de Segurança Coletivo; Lei 12.016/2009; Súmula 625 do STF; Súmula 626 do STF; Súmula 632 do STF; ADI 4296; RE 612.043/PR.

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Controle da Administração Pública – Parte 5: Improbidade Administrativa – Murillo Gutier

Controle da Administração Pública – Parte 5

Improbidade Administrativa

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo examina a ação de improbidade administrativa como instrumento de responsabilização dos agentes públicos e terceiros que pratiquem atos dolosos atentatórios à probidade no exercício de funções públicas. Com fundamento no art. 37, § 4.º, da Constituição Federal e na Lei 8.429/1992, substancialmente reformada pela Lei 14.230/2021, o estudo analisa a legitimidade ativa — que, após a declaração de inconstitucionalidade parcial pelo STF nas ADIs 7.042/DF e 7.043/DF, é concorrente entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas — e a legitimidade passiva, que alcança agentes públicos de direito e de fato, bem como terceiros beneficiários, indutores ou partícipes. Examina a tipologia dos atos de improbidade (enriquecimento ilícito, dano ao erário, violação de princípios e improbidade urbanística), o regime de prescrição reformado, a imprescritibilidade do ressarcimento ao erário, a competência para julgamento, o procedimento, o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) e a retroatividade da lei mais benéfica no direito administrativo sancionador (Temas 1.199 e 309 do STF).

Palavras-chave: Improbidade Administrativa; Lei 8.429/1992; Lei 14.230/2021; Dolo; Enriquecimento Ilícito; Dano ao Erário; Violação de Princípios; Prescrição; Acordo de Não Persecução Civil; ADIs 7.042/DF e 7.043/DF; Temas 1.199 e 309 do STF.

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Controle da Administração Pública – Parte 4: Ação Civil Pública – Murillo Gutier

Controle da Administração Pública – Parte 4

Ação Civil Pública

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo analisa a ação civil pública como mecanismo de controle judicial da Administração Pública e de proteção dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Fundamentada no art. 129, III, da Constituição Federal e na Lei n.º 7.347/1985, a ação civil pública possui legitimidade ativa taxativa, conferida ao Ministério Público, à Defensoria Pública, aos entes federados, às entidades da Administração Pública Indireta e às associações civis. O estudo examina os precedentes do STF e do STJ sobre a legitimidade da Defensoria Pública (ADI 3.943/DF), a tutela de direitos sociais relacionados ao FGTS (Tema 850), o controle de políticas públicas e a fiscalização incidental de constitucionalidade. Aborda, ainda, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), o inquérito civil, o regime de competência, a coisa julgada e as custas e honorários na ação civil pública.

Palavras-chave: Ação Civil Pública; Interesses Difusos e Coletivos; Ministério Público; Defensoria Pública; Termo de Ajustamento de Conduta; Controle de Políticas Públicas; Coisa Julgada; Lei 7.347/1985; Súmula 329 do STJ; Súmula 643 do STF.

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Controle da Administração Pública – Parte 3: Ação Popular – Murillo Gutier

Controle da Administração Pública – Parte 3

Ação Popular

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo examina a ação popular como instrumento de controle jurisdicional democrático da Administração Pública no direito brasileiro. Prevista no art. 5.º, LXXIII, da Constituição Federal e disciplinada pela Lei n.º 4.717/1965, a ação popular permite que qualquer cidadão impugne atos e contratos administrativos lesivos ao erário público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. O estudo analisa a legitimidade ativa — exclusiva do cidadão com capacidade eleitoral — e a legitimidade passiva ampla, que abrange entes públicos, autoridades, funcionários e beneficiários diretos. Examina o objeto da ação, que exige a demonstração conjunta de ilegalidade e lesividade, o prazo prescricional de cinco anos, a competência para julgamento e o procedimento, incluindo a coisa julgada erga omnes, o reexame necessário e a isenção de custas ao autor popular de boa-fé.

Palavras-chave: Ação Popular; Controle Jurisdicional; Cidadão; Patrimônio Público; Moralidade Administrativa; Lesividade; Ilegalidade; Coisa Julgada Erga Omnes; Lei 4.717/1965; Súmula 365 do STF.

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Controle da Administração Pública – Parte 2: Tribunal de Contas – Murillo Gutier

Controle da Administração Pública – Parte 2

Tribunal de Contas

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

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O presente artigo analisa o Tribunal de Contas da União (TCU) como órgão constitucional autônomo responsável pelo exercício do controle externo das finanças públicas no Brasil. A investigação percorre os fundamentos republicanos do controle financeiro, a localização sistemática do TCU na Constituição Federal de 1988 (Título IV, Capítulo I, Seção IX, artigos 70 a 75) e sua natureza jurídica singular — órgão que não integra nenhum dos três Poderes tradicionais, conforme reconhecido pelo STF na ADI 4.190. O estudo examina detalhadamente as competências constitucionais previstas nos artigos 70 e 71 da Constituição, abrangendo a apreciação das contas do Presidente da República, o julgamento das contas dos administradores, o registro de aposentadorias, a fiscalização de recursos repassados e a sustação de atos e contratos. Analisa, ainda, a composição e organização do TCU (artigo 73) e a aplicação do princípio da simetria aos Tribunais de Contas estaduais e municipais (artigo 75).

Palavras-chave: Tribunal de Contas da União; Controle Externo; Fiscalização Financeira; Competências Constitucionais; Órgão Constitucional Autônomo; Prestação de Contas; Princípio da Simetria; ADI 4.190; Artigos 70 a 75 da Constituição Federal.

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Richteraktivismus und Juristokratie: Eine kritische Analyse der zeitgenössischen Praxis des brasilianischen Obersten Bundesgerichts – Murillo Gutier

Richteraktivismus und Juristokratie

Murillo Gutier | murillo@gutier.adv.br

Zusammenfassung

Der vorliegende Artikel untersucht die Phänomene des Richteraktivismus und der Juristokratie im brasilianischen Verfassungsrecht und beleuchtet deren Auswirkungen auf die Gewaltenteilung und die demokratische Legitimität. Zunächst wird zwischen der Verrechtlichung – dem quantitativen Anstieg der Gerichtsverfahren infolge der Erweiterung der Grundrechte durch die Verfassung von 1988 – und dem Richteraktivismus als qualitativem und pathologischem Phänomen unterschieden, bei dem der Richter den Willen des Gesetzgebers durch seine eigene moralische, politische oder ideologische Weltanschauung ersetzt. Die Studie analysiert die Praxis des Supremo Tribunal Federal (STF) und thematisiert insbesondere das Problem der Ministrokratie, bei der einzelne Richter durch monokratische Entscheidungen eine individualisierte Verfassungskontrolle ausüben, die das Kollegialitätsprinzip und die demokratische Beratung untergräbt. Abschließend wird argumentiert, dass die politische Debatte in den legitimen institutionellen Räumen – insbesondere im Parlament – stattfinden muss und dass die Autonomie des Rechts und die demokratische Gewaltenteilung dem richterlichen Solipsismus Grenzen setzen müssen.

Schlüsselwörter: Richteraktivismus; Juristokratie; Gewaltenteilung; Verrechtlichung; Ministrokratie; Supremo Tribunal Federal (STF); Verfassungsmäßigkeitskontrolle; demokratische Legitimität; Kollegialitätsprinzip; richterlicher Solipsismus.

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